Meer samenhang tussen basisregistraties: “De eerste stappen kunnen we nu al zetten”

De afgelopen jaren hebben de basisregistraties steeds meer vorm gekregen. Elke registratie levert op haar eigen manier authentieke, betrouwbare data aan de gebruikers. Maar hoe goed zijn de basisregistraties onderling afgestemd? Wat als twee registraties verschillende data opleveren? Arnoud de Boer (Geonovum) maakte deel uit van een brede werkgroep die een verkenning heeft uitgevoerd naar de mogelijkheden om de samenhang en afstemming tussen basisregistraties te verbeteren. Zijn conclusie: “De eerste stappen kunnen we nu al zetten”.

NWB en BGT als startpunt
Het initiatief tot de verkenning is genomen door Rijkswaterstaat. Als bronhouder van het Nationaal Wegenbestand (NWB) zocht de organisatie al langere tijd naar een betere afstemming tussen het NWB en de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT). En hoewel het NWB op zich geen basisregistratie is, was het vanaf het begin duidelijk dat een betere afstemming tussen het NWB en de BGT al snel voordeel zou kunnen opleveren en model zou kunnen staan voor een betere afstemming tussen basisregistraties in het algemeen.

De BGT is het wettelijk verplichte deel van het Informatiemodel Geografie (IMGeo) en behoeft daardoor weinig introductie. Het is een topografisch objectenbestand dat voor heel Nederland uniform is qua inhoud en kwaliteit. Dit houdt in dat de inhoud van de basisregistratie op een gestandaardiseerde manier is geclassificeerd en voldoet aan minimumeisen voor actualiteit en meetkundige precisie.

Het NWB is een digitaal geografisch netwerkbestand van alle wegen in Nederland, dat vrijwillig wordt bijgehouden door wegbeheerders van gemeenten, provincies en waterschappen. “Anders dan bij de officiële basisregistraties is er geen wettelijke verplichting voor het aanleveren van informatie”, vertelt De Boer. “Bij sommige gemeenten is het prima geregeld, bij andere minder. Daardoor kunnen inconsistenties ontstaan. Tussen gemeenten, maar ook bijvoorbeeld met de BGT, die wel verplicht wordt bijgehouden.” Een ander probleem is dat er geen standaardformaat is waarin de gegevens moeten worden aangeleverd. Maar ondanks de mogelijke inconsistenties, is de waarde van het NWB aanzienlijk, weet De Boer. “Want daar waar de wegbeheerders informatie meteen en goed aanleveren, bijvoorbeeld bij tijdelijke wegomleggingen, zijn de gegevens vaak actueler en juister dan die van de BGT.”

Geonovum kreeg de opdracht om nader te verkennen wat de mogelijkheden zouden zijn om door procesharmonisatie consistente data in het NWB en de BGT te krijgen. “Aan de hand van drie scenario’s zijn nu verschillende niveaus van samenwerking en integratie geschetst”, licht De Boer toe. “De scenario’s zijn gebaseerd op de werking tussen het NWB en de BGT, maar zijn opgesteld met de relaties naar BRT, BAG en IMWV (Informatiemodel Wegen en Verkeer) in het achterhoofd.” In de werkgroep zaten dan ook vertegenwoordigers van onder andere het ministerie van I&M, Rijkswaterstaat, Kadaster en CROW.

Signaleren
Het eerste scenario gaat ervan uit dat de NWB-bronhouder de BGT als onderlaag gebruikt en daardoor kan signaleren waar er wijzigingen of discrepanties zijn. Deze kan hij dan in zijn eigen bestand aanpassen. “De BGT-operators kunnen andersom hetzelfde doen met het NWB”, zegt De Boer. “Zodra de beheerders van beide registraties dit doen, dan zal je zien dat de bestanden al beter op elkaar aansluiten. Wat je nu ziet is dat de bestanden in NWB en BGT op verschillende momenten worden bijgehouden, waardoor je dus verschillende actualiteiten krijgt. Voor een gebruiker van bijvoorbeeld de PDOK-services, kan dit erg verwarrend zijn. Als het NWB een wegomlegging toont, terwijl in de BGT daarvan nog niets te zien is, dan wordt het lastig inschatten welke situatie je moet gebruiken. Door regelmatig de registraties over elkaar heen te leggen en veranderingen te signaleren, kan je al een behoorlijke slag slaan. Dit is het eerste scenario dat de werkgroep heeft opgesteld.”

Muteren en aanleveren
“Scenario 2 gaat een stap verder”, vervolgt De Boer. “Hierbij schetsten we de situatie dat BGT- en NWB-gegevens gezamenlijk worden aangeleverd door de BGT-bronhouders, maar dat vervolgens de gegevens worden verwerkt tot de aparte producten die nu ook bestaan. Aangezien de twee registraties hun eigen gebruik kennen, is hier ook wel wat voor te zeggen. Het voordeel is natuurlijk dat de gegevens nog maar één keer ingewonnen en aangeleverd hoeven te worden. En dat mutaties voor beide registraties plaatsvindt voordat de gegevens verder worden verwerkt in de afzonderlijke producten. Overigens zal voor de realisering voor dit scenario wel op een aantal punten de BGT keten moeten worden aangepast om levering van weglijnen aan de Landelijke voorziening mogelijk te maken. Daar waar het NWB een netwerkbestand is, is de BGT objectgericht en een vlakkenbestand.”

Integreren
Met het derde scenario heeft de werkgroep in kaart gebracht hoe volledige integratie eruit zou zien. Daarbij zouden alle kenmerken uit het NWB worden opgenomen in de BGT. En hoewel dit qua consistentie de grootste winst zou opleveren, is het tegelijkertijd de optie die de langste doorlooptijd zou kennen omdat het model van de BGT behoorlijk ingrijpend moet worden aangepast. De Boer: “Omdat ook op semantisch niveau het NWB en de BGT geharmoniseerd moeten worden, is dit alternatief volgens ons pas mogelijk bij een grootschalige doorontwikkeling van geo-basisregistraties op langere termijn.”

Aanbeveling
De aanbeveling van de werkgroep komt bijna vanzelf uit de 3 scenario’s naar voren, vindt De Boer. “Het NWB en de BGT worden allebei gebruikt en onderhouden, en er is weinig reden om niet al meteen te beginnen met het eerste scenario. Door over en weer te signaleren op onderlinge verschillen tussen de registraties valt per direct winst te behalen.” Praktisch gezien betekent het dat de nodige communicatie moet worden opgezet, met aanwijzingen over hoe dat dan werkt in de praktijk. Maar aangezien er aan de registraties zelf niets veranderd hoeft te worden, staat niets een snelle start in de weg.

Het tweede scenario is iets waarvan de werkgroep denkt dat het meegenomen kan worden in de kleinschalige doorontwikkeling die voor de BGT op het programma staat. “Ons advies is om het in dat proces in ieder geval alvast mee te nemen”, zegt De Boer. “Daar waar het eerste scenario vooral voordeel oplevert voor de gebruiker, levert het tweede scenario met het gezamenlijk inwinnen en muteren ook veel voordeel voor de beheerders. Eenmalig inwinnen van gegevens en meervoudig gebruiken bespaart veel werk, en dus veel tijd.”

Het derde scenario van volledige integratie is iets wat volgens De Boer past in de overkoepelende governance die het ministerie van I&M voor de lange termijn wil ontwikkelen voor de basisregistraties. “Volledige integratie van de verschillende geo-basisregistraties in één enkele samenhangende geo-basisregistratie is voor velen de stip aan de horizon”, aldus De Boer. “Dit is een mooi streven, maar wel iets van de lange termijn. Niet in de laatste plaats vanwege de verschillende definities, geometrieën en objectafbakeningen die in de verschillende basisregistraties worden gebruikt. Die kun je niet zonder meer over elkaar heen leggen. Denk maar aan de BAG en de BGT. Bij de BAG wordt het bovenaanzicht van objecten gebruikt, bij de BGT de situatie op maaiveldhoogte. 3D gaat hier een oplossing bieden, maar als je alles in elkaar wil schuiven, moet er echt nog veel gebeuren.”

Een werklijstje
Maar, terug naar het belangrijkste punt uit het advies. “Wat we nu voor het eerst hebben gedaan, is dat we met 4 registraties hebben gekeken hoe we dingen beter kunnen afstemmen en harmoniseren”, zegt De Boer. “We hebben gekeken waar we kunnen integreren, waar zaken zelfstandig moeten blijven bestaan en waar dingen moeten worden aangepast. En daar komt best een concreet lijstje uit. Een werklijstje waarmee we aan de slag kunnen om registraties beter op elkaar te laten aansluiten. En ervoor te zorgen dat de basisregistraties met recht een stelsel kunnen worden genoemd.”