Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) wil een beleidsbrief opstellen voor het open data dossier. Daarvoor heeft het ministerie aan verschillende organisaties gevraagd naar hun visie, behoeftes en zorgen. Ook Geonovum is in dit kader uitgenodigd om een paper te schrijven.
datum: december 2025
Open data ontwikkeling in NL
De ontwikkeling rondom het beschikbaar stellen van open data in de geo-sector is af te lezen aan het aantal datasets dat sinds 2008 in het nationaal georegister (NGR) is gepubliceerd. Hoewel dat strikt genomen geen open data register is, wordt daar in de praktijk weinig gesloten data gepubliceerd. In de beginjaren was het centraal organisatorisch principe: ‘eenmalig vastleggen, meervoudig gebruiken’ zoals vastgelegd in de nota GIDEON (2008 vastgesteld in het GI-beraad en aangeboden door de minister van VROM aan de Tweede Kamer).
Met de Digitale Agenda voor Europa voert Europa sinds 2010 een actief open databeleid, waarbij de omslag is gemaakt naar een open tenzij beleid. Melanie Schultz van Haegen (minister van Infrastructuur en Milieu ), omarmde dit principe al in 2011, toen ze aankondigde de data van I&M en de gelieerde organisaties zoals het KNMI, Kadaster en Rijkswaterstaat, waar relatief veel geodata wordt beheerd, uiterlijk per 1 januari 2015 volgens het principe ‘open, tenzij’ voor hergebruik ter beschikking zal stellen.
De visie uit de nota GIDEON werd ondersteund door een aantal concrete afspraken die het GI-beraad heeft gemaakt;
- Het Raamwerk van geo-standaarden is voor het eerst in juni 2006, vastgesteld als verplicht voor de GI-beraad deelnemers. De programmaraad van Geonovum stelt elke nieuwe versie van het raamwerk vast. Het raamwerk bevat onder andere standaarden voor API’s, uitwisselformaten, metadata en informatiemodellen.
- In juni 2007 stemt het GI-beraad in met de realisatie van een nationaal geo-portaal en bekrachtigt de afspraak om de beschrijving van de datasets (metadata), die worden genoemd in GIDEON aan te leveren voor het nationaal georegister;
- Notitie Creative Commons, tenzij (vastgesteld 20 november 2014) stelt dat geodata van de overheid in principe altijd beschikbaar komt onder een creative commons naamsvermelding licentie (CC BY).
- In het GI-beraad van september 2012 hebben de leden van het GI-beraad zich bereid verklaard hun interne procedures voor het structureel bijhouden van de metadata te controleren en zo nodig aan te passen en is daarnaast ingestemd met structurele monitoring van de metadata.
- Kwaliteitsbeleid Metadata (2014) met de minimale eisen waaraan metadata in het NGR moeten voldoen om vindbaarheid van data te borgen. Zie ook de handleiding kwaliteit metadata (2016)
Het eindbeeld uit de visie GIDEON van een gemeenschappelijke duurzaam verankerde voorziening met een gegarandeerde beschikbaarheid en kwaliteit van geografische gegevens en diensten is deels bereikt. Het NGR heeft een gestage groei gekend sinds 2008 en ontsluit sinds 2017 ongeveer 9000 datasets van ruim 150 (overheids)organisaties.
Publicatie en gebruik open geodata
De beschikbare open geodata kent een aantal zeer populaire toepassingen, zoals Funda, en Buienradar en wordt veelvuldig gebruikt, zoals overzichten van PDOK laten zien. Maar lang niet alle geo-datasets zijn in het NGR te vinden. In 2024 zijn de leden van het GI-beraad in de eigen organisatie nagegaan in hoeverre de bestaande afspraken uit het GI-beraad voor het beheer en via metadata ontsluiten van ruimtelijke data voor hergebruik zijn opgenomen in processen en hoe de naleving van de afspraken uit het GI-beraad wordt getoetst.
De tabel geeft de ingeschatte mate van ontsluiting van geodata weer. Een hoge score komt overeen met hoge mate van ontsluiting, een lage score met een beperkte ontsluiting.
Het beeld dat uit de inventarisaties naar voren komt is divers.
Bekendheid afspraken
Bij de meeste organisaties zijn de bestaande afspraken uit het GI-beraad voor het beheer en ontsluiten van geodata voor hergebruik bekend en worden tot op zekere hoogte nageleefd. De afspraken over ontsluiten van geodata lijken minder bekend bij de individuele gemeenten en waterschappen.
Rol beleidsafdelingen
Vanuit beleidsafdelingen worden extern opdrachten gegeven waarbij geodata wordt gecreëerd. In toenemende mate is er aandacht voor het houderschap van deze geodata en ook voor de ontsluiting daarvan. Met het opnemen van overdracht van gecreëerde geodata aan de opdrachtgever in de inkoopvoorwaarden wordt een stap in de goede richting gezet. De praktijk is helaas weerbarstig en hier is nog winst te behalen. Het is zeker niet zo dat in alle gevallen de door opdrachtnemers gecreëerde of verzamelde data bij de opdrachtgevers terecht komt en ook niet zo dat deze wordt beheerd of voorzien van metadata en met een cc-licentie wordt gepubliceerd in het NGR. Bij de rijksoverheid is men zich lang niet altijd bewust dat de data gecreëerd en/of ingewonnen voor beleidsnota’s het startpunt is voor andere overheden om aan de hand van die data het beleid verder uit te werken en in te vullen.
Vakmanschap
Een toenemend databewustzijn in organisaties is noodzakelijk en kan ook leiden tot meer bewustzijn over het houderschap van geodata. Dit databewustzijn in organisaties moet echter wel worden gevoed en ondersteund worden, bijvoorbeeld door activiteiten in het kader van de IBDS. Daarnaast is digitale bekwaamheid noodzakelijk voor data gedreven werken op basis van (open)data, dit hoort ook bij het vakmanschap van beleidsmedewerkers. Ook om open data in te kunnen zetten als beleidsinstrument door de vraag stellen wie zou je willen dat je data gebruikt, zodat het beleid van andere organisaties kan worden afgestemd op die data.
In de organisaties ontbreken vaak de (technische)kennis en middelen om data als open data FAIR te maken. Het ontsluiten van data voor hergebruik wordt nog te vaak als extra aparte actie gezien en niet als onderdeel van de beleidscyclus. Middelen om dit uit te voeren worden vaak niet gereserveerd bij start van een beleidstraject en ook de benodigde technische kennis wordt niet geregeld.
Als datahouder heb je ook een rol in het achterhalen waar de data voor gebruikt kan worden en wat voor de gebruiker nuttig is om het vervolgens afgestemd op die behoefte beschikbaar te maken, zodat de data bruikbaar is. Als hergebruiker van data binnen de overheid (dit komt geregeld voor, als snelle manier om data van elders uit de overheid te kunnen benutten) is het handig om de houder daarvan op de hoogte te stellen. De datahouder weet dan ook beter wat gevolgen van wijzigende keuzes m.b.t. open data kunnen zijn.
Welke data?
Wat opvalt is dat de keuze van welke data gepubliceerd wordt, verschilt tussen datahouders, van alleen specifieke data en actuele data tot alle data extern publiceren. Dit verschil is goed zichtbaar bij de provincies. Daarbij is er ook verschil in publicatie van bijvoorbeeld data die al in gezamenlijkheid voor bijvoorbeeld INSPIRE of in het DSO wordt gepubliceerd, deze wordt niet door alle individuele provincies gepubliceerd.
Data houderschap
Ook is er onduidelijkheid hoe om te gaan met data waarvan houderschap bij anderen ligt. Bijvoorbeeld data van verschillende overheidsorganisaties (bv gemeenten en provincies) die door één partij (bv het RIVM) wordt verzameld in het kader van een Europese rapportageverplichting. Deze partij voelt zich vaak niet gemachtigd of verantwoordelijk om deze verzamelde data ook als open data beschikbaar te stellen, ze zien zich er niet als houder van.
Wat is open en niet open, wat is vertrouwd..
Open data is staand beleid, daar zou geen discussie over moeten zijn. De rijksoverheid moet zich daar zelf ook aan houden. De terughoudendheid daarin, zoals we zagen rondom stikstof, doet geen goed.
Er zijn daarnaast veel gradaties in open tot gesloten data: data visiting en vertrouwd data delen zitten daar tussenin. De vraag is vooral welke data vertrouwd en onder condities of met beschermende maatregelen beschikbaar kan worden gemaakt. Dit hangt ook vaak van de situatie af, de weging zal elke keer opnieuw gemaakt moeten worden. Er is ook angst om het fout te doen, het kan gedoe opleveren, er zijn geen garanties dat de data wel goed wordt gebruikt, waardoor er een overreactie op compliance optreedt, bijvoorbeeld onder het mom van privacy wordt data niet als open data beschikbaar gemaakt.
Geopolitiek
De huidige geopolitieke situatie roept ook vragen op welke data, ook op geo- en milieuterrein, nog als open data gedeeld kan worden, welke informatie ingezet kan worden voor machtsmisbruik. Het combineren van digitale data is niet alleen krachtig, maar ook kwetsbaar en kan ertoe leiden dat informatie open is die dat niet zou moeten zijn. De vraag is dan ook in welke mate data open kan zijn. Bij het uitgangspunt “open data, tenzij” zal nadrukkelijker moet worden gekeken naar de tenzij. Het idee is dat nog wordt onderschat welke inzichten kunnen worden verkregen door het combineren van data. Richtlijnen (wellicht afspraken, standaarden of zelf voorzieningen) voor een goede afweging tussen veiligheid en gebruik(sgemak) zijn welkom. Waar het tenzij leidt tot afname van open data publicaties, dient ook te worden gekeken wat het huidige hergebruik is. Je maakt bestaand hergebruik met zo’n herziening onmogelijk, en die gevolgen en mogelijke schade zouden een rol dienen te spelen in de afwegingen. Wees daarbij ook alert op bestaand hergebruik door overheden zelf.
Keerzijde is dat de vraag naar betrouwbare data door beïnvloeding en manipulatie van buitenaf ook groeit. De data van de overheid wordt als betrouwbaar gezien vooral als er transparantie is over de manier van inwinnen en analyses ed. De overheid kan in bedreigende situaties juist de feitelijke weergave van situaties beschikbaar stellen als open data.
Wat levert het op?
Is open data een service aan anderen of een eigen beleidsinstrument? Vaak leeft het sentiment dat alleen anderen profiteren van open data. Maar er zijn ook overheidsorganisaties waar open data een beleidsinstrument is. Daar wordt gezien dat open data ook bijdraagt aan eigen doelen, doordat bijvoorbeeld bij ontwikkelingsplannen rekening wordt gehouden met cultureel erfgoed. Het op orde maken van de data huishouding en beschikbaar stellen van data voor hergebruiken, levert ook binnen de eigen organisatie regelmatig nog extra gebruik op. Het daadwerkelijk gebruik van de data is vaak een stimulans om de data beschikbaar te maken en houden voor hergebruik. Als dit gebruik achterwege blijft, niet zichtbaar is of niet voldoet aan de verwachtingen van de dataprovider, neemt de wil om data voor hergebruik beschikbaar te maken af. Als die data onder een Europese richtlijn valt en daarvoor beschikbaar moet worden gesteld neemt zonder zichtbaar hergebruik vaak de kwaliteit en actualiteit af van de aangeboden data, waardoor het gebruik nog verder afneemt.
Dubbel ontsluiten
Een aantal dataproviders moet hun data voor verschillende Europese richtlijnen (als open data) ontsluiten. De eisen die daaraan gesteld worden zijn echter lang niet altijd eenduidig en met elkaar te combineren. Bij de dataproviders ontstaat dan het beeld dat ze dubbel en onnodig werk moeten verrichten. Vanuit Nederland zou hier op Europees niveau in verschillende gremia aandacht voor moeten worden gevraagd om aan de ontsluiting van de data geen verschillende tegenstrijdige eisen te stellen. Daarbij zou de Europese commissie en haar instituten ook gebruik moeten maken van de beschikbare open data in plaats van uploads van data te verlangen.
Rol Nationaal georegister en dataoverheid.nl
Het ontsluiten van open data leidt alleen tot hergebruik als deze data goed te vinden is en in gangbare formaten beschikbaar is. Data catalogi, zoals het NGR en dataoverheid spelen hierin een cruciale rol, ook voor het vinden via standaard zoekmachines. Als deze niet goed functioneren en daardoor vraag en aanbod niet bij elkaar komen, zal dit de ontsluiting van open data negatief beïnvloeden. Dataproviders zien geen of weinig gebruik en zullen minder data gaan aanbieden.
Nieuwe ontwikkelingen
Er zijn een aantal ontwikkelingen gaande die invloed kunnen hebben op open data. De opkomst van de dataspaces en AI.
Dataspace
In een dataspace wordt tussen de aangesloten stakeholders data gedeeld. Dit heeft als voordeel dat de data vertrouwd kan worden gedeeld, de afnemers ervan zijn bekend, er kunnen eventueel aanvullende voorwaarden worden gesteld. Hiermee kan het aanbieden van open data worden opgerekt naar soevereiniteit; ik bepaal voor wie het open is. Let wel, open data zal zonder drempels beschikbaar moeten zijn.
AI
Voor AI is betrouwbare data nodig om tot juiste antwoorden te komen. Open data kan daar een rol in spelen.
Rol BZK
Uit voorgaande blijkt dat er op veel fronten nog werk valt te verzetten om de beschikbaarheid van open data op orde te krijgen en te houden.
Belangrijkste aanbeveling van Geonovum aan BZK is om een helder, consistent en meerjarig open data beleid neer te zetten, dit actief uit te dragen, te ondersteunen en er ook (daadkrachtig) naar te handelen. BZK heeft hierin een gidsrol, het is de verantwoordelijkheid van alle overheidsorganisaties.
Het open data beleid zal op meerdere niveaus toegepast moeten worden, strategisch, tactisch en operationeel, zowel door beleidsmatige mensen als technische mensen, in de EU en op nationaal niveau.
Het beschikbaar maken van open data wordt gestimuleerd op plekken waar deze het meeste impact hebben, in samenhang met meer beleidsmatige ontwikkelingen denk aan data-gedreven beleidsontwikkeling op onderwerpen die voor NL van belang zijn, zoals klimaat en stikstof en technische ontwikkelingen zoals dataspaces, DT en AI. Vanuit die use cases kunnen de generieke data catalogi gevoed worden met nieuwe open data.
BZK zal dan ook zelf een visie moeten hebben op wat de rol van de overheid en overheidsdata is in dataspaces en in toepassingen daarop zoals AI en digital twins.
Hierbij zal de aandacht van de verschillende overheidsorganisaties op dit onderwerp voor lange termijn vastgehouden moeten worden.
Mogelijke ondersteunende acties
- Actief in presentaties in verschillende gremia aan de hand van goede voorbeelden laten zien wie de gebruikers zijn van open data, wat gebruik van open data en data gedreven werken kan opleveren, zowel binnen de organisatie als voor andere organisaties. Daarmee andere organisaties stimuleren na te denken over/te onderzoeken wie gebruikers van hun data (kunnen) zijn, wat het gebruik van hun data als open data kan opleveren, zodat er meer open data beschikbaar komt. Benoem een boegbeeld voor meer bestuurlijke aandacht.
- Goed voorbeeld doet volgen, laat zien dat BZK het open data beleid zelf ook serieus neemt, en zelf open data beschikbaar maakt en de voorzieningen waar ze verantwoordelijk voor zijn en waar andere overheden van afhankelijk zijn zoals dataoverheid.nl op orde heeft.
- Maak gebruik van wat er al is aan standaarden, voorzieningen en programma’s, en wat aansluit bij (en voldoet aan) de Europese ontwikkelingen rondom dataspaces. (DCAT-AP-NL, ODRL,…)
- Het opzetten van een nationaal afwegingskader, waarin alle gradaties van open data via delen onder voorwaarden en data visiting tot gesloten data in opgenomen zijn. Dit afwegingskader gezamenlijk opzetten met verschillende departementen, IBDS adviesfunctie en Centrale Commissie gegevensgebruik en beheren en aanpassen aan veranderende situaties, bv de geopolitieke situatie.
- Aan dit afwegingskader gekoppeld een policy register met geharmoniseerde gebruiksvoorwaarden en daarbij behorende standaard licenties, wat toepasbaar is in de dataspaces en voldoet aan het dataspace protocol.
- Creëer ook ruimte voor innovatie, bijvoorbeeld rondom het automatisch genereren van metadata of onderzoek hoe open data en metadata met AI kan worden gebruikt.
- Heldere rapportages stand van zaken van BZK aan management andere departementen